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O Centro de São Paulo à espera de um Plano Estratégico e de Preservação baseado em evidências

A necessidade de criação e instituição de uma Governança para o Centro – Sé e República é premente. Os desafios políticos e institucionais para a reabilitação do Centro de São Paulo exigem um novo desenho de governança para o Centro da maior metrópole da América do Sul.

O Centro detém as maiores qualidades arquitetônicas, icônicas e simbólicas da cidade São Paulo, as quais, congregadas aos espaços públicos atendidos por meio de uma rede de metrô que cruza seu território e que o colocam num posicionamento como o espaço mais democrático e acessível da cidade.

A cidade que começou na colina que hoje é conhecida por “Centro Velho” e se expandiu rumo à sudoeste conheceu a decadência de seus espaços de valor histórico, simbólico e institucional precocemente, ainda no início da década de 70. Desde então o território da área central tem sido objeto de iniciativas de recuperação, revitalização e reabilitação com diferentes visões, objetivos e interesses - muitas vezes conflitantes entre si.

Em comum no histórico de projetos e programas o que se pode aferir é que o Centro está subjugado por uma política de Preservação que coloca na prática do tombamento seu principal instrumento, sem a devida contrapartida de um aparato técnico, legal e financeiro organizado e acessível que ofereça a oportunidade de investimentos em restauro e na modernização de instalações e infraestrutura para estes imóveis tombados.

Este patrimônio arquitetônico e cultural constitui um acervo imobiliário que contém um imenso potencial de renovação urbana em uma cidade em que os limites físico-territoriais para a criação e organização de novas centralidades está se esgotando. São milhares de metros quadrados de área construída e com infraestrutura que precisam ser atualizados para que continuem ocupados com usos qualificados como em qualquer área central de uma metrópole contemporânea.

No ano de 1975 o edifício Martinelli foi entregue à cidade de São Paulo pela EMURB, restaurado e retrofitado…no entanto, poucos sabem que sua implosão foi uma opção discutida pelos técnicos da Prefeitura como solução para a sua deterioração. Eliminar a deterioração social e econômica era sinônimo de eliminar o edifício na lógica de então.


Edifícios ícones da história de São Paulo como o Caetano de Campos na Praça da República e o Páteo do Colégio também estavam numa lista de problemas a serem eliminados pela implosão, o primeiro em função ser considerado um obstáculo ao projeto para a estação de metrô República e o segundo chegou de fato a ser destruído, sendo que o que temos hoje é uma réplica da edificação que existia.
A decadência econômica e o esvaziamento populacional continuaram nos anos 80 mas ainda havia um fôlego de vida sustentado pelo cluster financeiro de bancos, da bolsa de valores e dos advogados, que dependiam da proximidade dos tribunais e cartórios que se concentravam no Centro.


Na década de 90 a sociedade civil organizada se mobilizou para buscar uma estratégia para a recuperação econômica e valorização do patrimônio cultural do Centro. É criada a Associação Viva o Centro, que teve um importante papel na conceituação e formulação dos problemas da área, focada nos distritos Sé e República, e na proposição de ações e projetos com interlocução de alta qualidade técnica com a Prefeitura, seus órgãos e técnicos, propondo modelos de articulação social e de ações públicas e privadas que eram bastante à frente de seu tempo, considerando a rigidez e conservadorismo dos mecanismos e sistemas de trabalho da administração pública.

Naquele momento o comércio informal era o maior desafio em termos de recuperação da qualidade, segurança e mobilidade nos espaços públicos do Centro.

Hoje, em uma comutação sombria, o desafio está na escala dos milhares de pessoas que estão excluídas de Direitos Humanos mais fundamentais como o Direito à Saúde, à Moradia, ao Trabalho e à Infância, sobrevivendo como sem tetos nas ruas do Centro, incluindo crianças, idosos, portadores de necessidades especiais e dependentes químicos em uma escala de milhares de pessoas: atingindo o número de aproximadamente 30 mil pessoas no ano de 2021.

No início dos anos 2000, o que parecia ser o ápice da degradação da área central, levou a tratativas e esforços da administração pública que culminaram na aprovação de um contrato de empréstimo internacional de mais de US$ 100 milhões com o Banco InterAmericano de Desenvolvimento (BID) para a cidade de São Paulo executar um projeto de reabilitação para Sé, República e bairros adjacentes. O programa e o orçamento foram plenamente executados e atualmente o Centro está pior do que há duas décadas atrás.


Muito já foi investido em termos de recursos humanos, técnicos e financeiros no Centro da cidade e toda essa experiência aponta para dois pontos importantes: não há “accountability”, isto é, responsabilização de políticos, gestores e burocratas sobre recursos, projetos e ações já realizados no Centro, ninguém dá satisfação sobre recursos investidos e sobre os resultados (em geral negativos) de políticas públicas, como se não houvessem pessoas, partidos e grupos organizados de militantes ou de poder que pudessem ser declarados e apontados responsáveis por decisões que levaram à degradação paulatina desta área ou à gestão ineficaz de recursos e projetos que estão sendo patrocinados por todos os paulistanos: jovens e velhos, pobres e ricos, moradores do Centro ou da Periferia.


A experiência do fracasso dos resultados que não foram atingidos com o empréstimo contratado pelo BID demonstra que recursos financeiros são necessários, mas não são suficientes por si só para a reabilitação e requalificação da área central e que é necessário criar para São Paulo novas instâncias gerenciais e executivas dentro da administração pública, com características de flexibilidade, autonomia e inteligência dotada de capacidade de resposta rápida e articulação com as instancias já existentes e capaz de oferecer uma visão sistêmica sobre os problemas e desafios únicos do Centro.

No século XXI a tendencia ao abandono do espaço público tem se apresentado como uma situação agravada e complexa que aparentemente não foi prevista nos cenários elaborados nas políticas públicas para as cidades. Nessa condição, hoje encontramos no Centro de São Paulo tanto o abandono de seus espaços públicos e privados pelas elites como a ocupação informal dos mesmos por uma população vulnerável e empobrecida que mal tem acesso à direitos básicos e fundamentais.


Este é um cenário que foi exacerbado pela repercussão de novas tecnologias sobre o uso, função e compartilhamento dos espaços públicos na cidade, as quais oferecem novas formas de sociabilidade para os jovens e adultos, que somadas ao lockdown da pandemia do Covid nos anos de 2020 e 2021 impactou os distritos mais vulneráveis de Sé e República de forma agressiva, transformando a paisagem humana e econômica dessa região da cidade.


Estamos no ano de 2023 e os problemas identificados por diversos especialistas ao longo das últimas três décadas persistem numa situação que agora é, de longe, a mais grave já vista: a epidemia das drogas, o crime organizado, a população em situação de rua, a obsolescência do estoque imobiliário, somados, levaram à um cenário urbano de distopia de ficção científica, algo que já se insinuava há anos atrás, mas que ninguém poderia imaginar que se tornaria realidade e que seria de um modo tão acelerado.

Dos múltiplos fatores de degradação que o Centro vem sofrendo – por “Centro” entenda-se o território delimitado pelos distritos Sé e República, também denominado como “Centro Histórico” no Projeto de Intervenção Urbana (PIU) do Setor Central, aprovado no mês de agosto de 2022 pela Câmara Municipal. Já o termo “Área Central” corresponde aos distritos que são parte da Subprefeitura Sé – Bela Vista; Bom Retiro; Cambuci; Consolação; Liberdade; República; Santa Cecília e Sé – e dois distritos adjacentes ao Centro que são parte da Subprefeitura Mooca – Brás e Mooca. Não há pretensão em esgotar o assunto ou a complexidade dos temas e das relações que estabelecem entre si, mas esse artigo pode contribuir para iluminar o papel que a gestão pública ainda tem a desempenhar, se e somente se, conseguir congregar criatividade, pessoas, ideias e projetos para a causa do Centro de São Paulo.


As questões e problemas que se desenrolam nos distritos Sé e República se desdobram e rebatem nos bairros adjacentes que são parte da Subprefeitura Sé – Bela Vista; Bom Retiro; Cambuci; Consolação; Liberdade; República; Santa Cecília e Sé – e dois distritos adjacentes ao Centro que são parte da Subprefeitura Mooca – Brás e Mooca, mais uma vez, demonstrando a relação simbiótica entre estes territórios, os quais se organizam em papeis e funções que se complementam e se apoiam sob as perspectivas históricas de formação do Centro da cidade e de papeis na dinâmica metropolitana.

Ressaltamos que se por um lado há consenso de que os processos de contribuições participativas são fundamentais para a colaboração entre sociedade civil, iniciativa privada e poder público e podem ser desenhados desde a etapa do entendimento dos problemas até as ações mitigadoras junto aos representantes dos que sofrem os desafios de morar e trabalhar no Centro; por outro lado, reconhecemos que, por melhor que sejam as intenções, estas nunca poderão substituir uma abordagem estratégica organizada sob a forma de um Plano ou Programa com ações territorializadas, de impacto de curto, médio e longo prazo, as quais necessitam de uma referência de liderança clara.

Como sociedade, discutimos o Centro de São Paulo apaixonadamente como se houvesse um Plano ou Programa estratégico para esta área e o fato é que este plano de ação ainda não existe…um plano que compreenda as causas da degradação da área com profundidade, baseado em dados e informações objetivas e que deveria ser elaborado e estruturado para sobreviver, no mínimo, por 3 administrações municipais ou num horizonte pelo menos 12 anos…não, este plano ainda não existe. Um plano com a devida organização com instrumentos de dimensão gerencial, tática e operacional e com flexibilidade para adotar mudanças necessárias sempre que necessário, não, ainda não existe.

O Centro é um lugar e um legado que estão vivos…a narrativa da identidade e da memória da metrópole, um bem comum que precisa ser ressignificado e reapropriado a partir de novas funções, usos e preservação de sua arquitetura e espaços públicos. É necessário que interesses públicos e privados voltem a dialogar e se articular para empreender por sua continuidade, importância, viabilidade e preservação para as próximas gerações.

O Centro Histórico de São Paulo demanda a recuperação de sua qualidade simbólica, urbanística e ambiental, na qual as necessidades de geração de um novo clico de prosperidade para a região estejam integradas ao resgate do espaço público, da dignidade humana e do espírito de pertencimento e responsabilidade da cidade na sua dimensão de comunidade.

Um projeto de Governança para o Centro de São Paulo: distritos Sé e República

A baixa ou ausente capacidade de resolução de problemas do Estado no Centro Histórico demonstra que já não é suficiente olhar para as capacidades administrativas municipais e estaduais de forma isolada. É possível observar que problemas de desenho de políticas públicas estão intrinsecamente ligados ao próprio desenho dos órgãos públicos que executam essa política, como por exemplo, é o caso da política de Preservação do Patrimônio Histórico, da política Habitacional e da política de Assitência Social.

A fragmentação de políticas públicas no território do Centro também é outro problema do modelo de administração pública que não consegue mais responder à complexidade dos problemas e desafios deste território. O que se vê no Centro hoje é que ao lado das tarefas e responsabilidades tradicionais que o setor público é convocado a lidar coexistem problemas complexos para os quais essa estrutura de serviços públicos organizada na década de 70 não atende. É necessária e urgente a reformulação da atuação do Estado no Centro Histórico com inovação de sua dimensão técnica e executiva na presente condição de perda de capacidade administrativa do Estado nesta área.

A governança é o processo pelo qual os órgãos governamentais (em todos os níveis) e atores não governamentais (como sociedade civil, associações empresariais, sindicatos, etc.) colaboram na prestação de serviços e na formulação de políticas públicas para um território. Ela determina como as decisões são tomadas, ações são coordenadas naquele local.

“As funções gerais da criação de políticas públicas que os gestores públicos podem realizar consistem em cinco atividades essenciais: definição de agenda, formulação, tomada de decisão, implementação e avaliação. Nessa concepção, as atividades das políticas não ocorrem em “estágios”, com uma progressão linear de um para o outro. Ao contrário, são conjuntos de atividades discretas, embora inter-relacionadas, em que os gestores públicos podem se envolver para alcançar os objetivos das políticas da sua sociedade e do seu governo.” ¹

A governança também pode ser uma instituição ou organização pública com participação do terceiro setor. Sobretudo a governança é uma forma de colaboração e planejamento de médio e longo prazo para regiões ou territórios que coordena as atribuições, esforços e investimentos de diversos entes e serviços públicos e apoia o direcionamento de investimentos privados alinhados com um plano estratégico que estabelece o cenário que se deseja alcançar.

”Discordâncias entre os diferentes níveis de governo levam a políticas públicas contraditórias, que são mutuamente destrutivas. O objetivo de uma política pública futura pode ser completamente obscurecido por diferentes órgãos governamentais, nos diferentes níveis de governo, seguindo agendas incompatíveis ou contraditórias.“ ²

A necessidade de coordenação entre entes municipais e estaduais, que não foi aventada há anos atrás, hoje parece crítica para o Centro de São Paulo, dada a complexidade atual dos desafios no território.A capacidade de governança também repousa sobre ações e entes fora das fronteiras do Estado, rede de governança pública e privada que ultrapassa as fronteiras do Estado.

A ausência de mediação pública entre representantes e stakeholders com interesses, demandas e pautas para o Centro é um obstáculo à recuperação do Centro, à sua governança e à colaboração com o Terceiro Setor do Centro. Neste tipo de organização cabe promover e ampliar o engajamento e das oportunidades de colaboração com a sociedade civil com ações organizadas em: Informação, Diálogo- criar oportunidades de diálogos diretos, Consulta – criar processos de consulta pública e pesquisa de opinião que antecedem os processos formais de Consulta Pública previstos na legislação, Colaboração e Parcerias.

Aqui vale lembrar que as consultas públicas se diferenciam dos diálogos: enquanto o diálogo é um processo de longa duração, com objetivo de escuta, mediação, negociação e fortalecimento de base institucional de ação, a consulta tem caráter de ferramenta, um ”termômetro” para testar rápido ideias, conhecer opiniões e deve, ser direcionadas à criação de marcos relatórios, legais e ações semelhantes. As consultas podem ser presenciais, virtuais, com espaços para comentários ou não e podem ficar disponíveis por um prazo curto, médio ou longo.


Promover uma política baseada em evidências precisa ter no mínimo: informação/dados (“hard data”), contextualização dos dados, e uma base de evidências a partir de consultas e diálogos com as partes interessadas (stakeholders) sobre uma questão ou conjunto de questões, de modo que os dados sejam “fertilizados” por contexto e experiência e interpretação, resultando em ativações de cenários a serem avaliados e discutidos entre as partes. Deveria contar no mínimo com :

• Revisão da pesquisa existente sobre o tema;
• Consultores especializados ou uso de consultores internos/ externos;
• Consideração de opções de ação/intervenção devidamente estimadas por estudo de viabilidade, mapa de cotações ou orçamento de custos unitários.³

A governança também tem um papel para o desenvolvimento econômico ao promover um ambiente de negócios e crescimento, com respostas rápidas do ponto de vista legal e de viabilidade para os investidores e empresários.

O conceito de governança já utilizado no Estado tem sido aplicado ao desafio de gestão de áreas metropolitanas, pode ser adaptado ao território de Sé e República, de forma a organizar e promover um espaço institucional que congrega o encontro das instituições do poder público e da sociedade civil sempre que uma pauta, assunto, projeto, ação ou política estiver relacionada ou gerar consequências para o território do Centro da cidade.

Pode estar ligada ou dentro da Casa Civil, de modo que se identifique com a articulação e participação política e não com as funções executivas de tradicionais secretarias ou departamentos como é o caso de SMUL ou DPH, além de promover, nessa posição, a coordenação entre atribuições das secretarias municipais no território do Centro e uma conexão direta com o Gabinete do Prefeito. Também poderia congregar os poderes executivos e legislativos municipal e estadual, sendo um palco privilegiado para receber a discussão e planos de ação para o Centro entre esses entes públicos.


Se a Governança é o instrumento para a dimensão pública e política da reabilitação do território, a Gerenciadora é sua dimensão executiva, técnica e prática. Caberia a um novo modelo de governança pública para Sé e República:


• Promoção de articulação entre as ações das Secretarias Municipais e Secretarias Estaduais;
• Promoção de uma política especial de uso e ocupação do solo em Sé e República amparada por um novo capítulo do código de obra para esses distritos;
• Executar uma estratégia de engajamento da sociedade civil;
• Representatividade da sociedade civil que seja técnica ou geograficamente relevante para cada iniciativa;
• Formular e buscar investimentos necessários para financiar a renovação econômica e de infraestrutura das edificações do Centro;
• Fortalecer a governança com capacidade de execução;
• Promover o desenvolvimento econômico local e auxiliar nas soluções de finanças urbanas;
• Promover soluções e projetos para a mitigação da pobreza urbana no Centro;
• Instituir uma agenda comum de desenvolvimento compartilhar seu valor com universidades, organizações especializadas e grupos com conhecimento territorial;
• Prestação de contas à sociedade das ações desenvolvidas.

Ao fim e ao cabo fica uma questão: como administrar uma cidade no século XXI com práticas e instrumentos do século XX? São Paulo parou e quem anda e vive no Centro da cidade sabe disso: a necessidade de inovação em gestão pública talvez seja muito maior do que obras públicas faraônicas como o Vale do Anhagabaú.

Quando vamos encarar a necessidade de integração de políticas públicas do município e do estado de São Paulo pelo Bem Comum do centro da cidade, quando vamos enfrentar a urgência de termos dados nas áreas de Preservação e Tombamento e um redesenho dos serviços de Preservação municipal e estadual, quando vamos encarar a necessidade de flexibilização do Código de Obras para reciclagem de edifícios preexistentes e…last but nos least… quando vamos começar a fundamentar a tomada de decisões e a formulação de projetos de intervenção e politicas publicas baseados em evidências?

Textos e Documentos

Centro de São Paulo: Competitividade com Inclusão Social. Relatório de Consultoria. Autores: Milton de Abreu Campanario & João Pizysieznig Filho. Julho de 2002. Biblioteca da Emurb.

 

Estudo de Mercado nº 100.1336 elaborado pela  Adviser Consultores Ltda. Maio de 2002. Biblioteca da Emurb.

Downtown Poverty: Methods of Analysis and Interventions: A Sourcebook for Practitioners. Autor: Inter American Development Bank. Francesco Lanzafame and Alessandra Quartesan Editores Setembro, 2009.

Urban Revitalization: Assessment Methodologies and Expected Impacts Autores:De la Roca, Jorge; Navarrete, Jesús; Larrain de Andraca, Isidora. Desembro, 2017.

Urbanismo ciudadano en América Latina: superlibro de acciones cívicas para la transformación de las ciudades. Autores: Alarcón, Lía; Alata, Patricia; Alegre, Mariana e outros. Nov 2022.

O Centro de São Paulo no século XXI: desafios do setor público, da iniciativa privada e da sociedade civil para a reabilitação urbana da área central. Relatório técnico. NERY, Raquel da Costa

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